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L’obbligo di trasparenza per i CC.OO.AA.  Avv. Antonino Ciavola* e Avv.  Giovanni Ingrascì**

L’obbligo di trasparenza per i Consigli dell’Ordine degli Avvocati.

                    Avv. Antonino Ciavola* e Avv.  Giovanni Ingrascì**

 

1 – Natura giuridica dei CC.OO.AA.

 

La questione relativa alla natura giuridica dei Consigli dell’Ordine degli Avvocati ha trovato una definitiva soluzione normativa con l’art. 24 comma 3 della L. 247/2012, per il quale “Il CNF e gli ordini circondariali sono enti pubblici non economici a carattere associativo istituiti per garantire il rispetto dei principi previsti dalla presente legge e delle regole deontologiche, nonché con finalità di tutela della utenza e degli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione e al corretto svolgimento della funzione giurisdizionale. Essi sono dotati di autonomia patrimoniale e finanziaria, sono finanziati esclusivamente con i contributi degli iscritti, determinano la propria organizzazione con appositi regolamenti, nel rispetto delle disposizioni di legge, e sono soggetti esclusivamente alla vigilanza del Ministro della giustizia.”.

La disposizione richiamata, nella sua chiarezza, evidenzia aspetti meritevoli di approfondimento che servono a comprendere la portata di altre norme e, soprattutto, di quelle relative agli obblighi di trasparenza.

In particolare, nella prospettazione del legislatore, si osserva la consapevolezza che il corretto esercizio della professione forense costituisce un valore per l’intera collettività e sia quindi necessario garantirne il regolare svolgimento nei confronti di tutti i soggetti.

Si realizza, in questo modo, un ampliamento soggettivo ed oggettivo delle funzioni dei CCOOAA, chiamati a sostenere il rispetto dell’interesse non solo degli avvocati, ma anche quello generale di tutti gli utenti del servizio e, sotto il profilo oggettivo, a tutelare tutti gli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione.

Altra conseguenza del suddetto inquadramento è l’applicabilità ai CCOOAA della disciplina dettata dalla legge n. 190 del 2012 (in materia di prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione), che trova applicazione in quanto “mediante la tecnica del richiamo alle pubbliche amministrazioni contenuta nell’art. 1, comma 2, d.lg. n. 165 del 2001, la legge n. 190 del 2012 ha esercitato il riferimento ad una elencazione normativa tendenzialmente esaustiva di tutte le possibili categorie di enti pubblici previste nel nostro ordinamento; e in una di tali categorie (quella degli enti pubblici non economici) rientrano, per diretta ed espressa volontà dell’art. 24 della legge n. 247 del 2012, proprio il Consiglio Nazionale Forense e gli Ordini forensi territoriali.[1]

Anche tale disposizione, come si vedrà, gioca un ruolo importante (se non fondamentale) nella determinazione degli obblighi di trasparenza a carico dei CCOOAA e delle conseguenze derivanti dal loro mancato adempimento.

 

2 – Obblighi costituzionali

 

La natura di ente pubblico dei CCOOAA comporta l’applicabilità di tutte le norme costituzionali dettate per la pubblica amministrazione, anche se è ipotizzabile una diversa soluzione in riferimento ad alcuni princìpi specifici.

Viene in rilievo, sotto questo profilo, l’art. 97 della Costituzione nella parte in cui impone il rispetto dei criteri di buon andamento e imparzialità, che sicuramente trovano applicazione anche per i CCOOAA: sotto questo profilo, non v’è dubbio che gli obblighi di trasparenza, oltre ad essere imposti da specifiche ulteriori disposizioni, costituiscono un necessario corollario degli obblighi sopra ricordati.

Qualche perplessità, forse, potrebbe sollevarsi in relazione all’obbligo di pareggio dei bilanci.

Tale obbligo, infatti, nel primo comma dell’art. 97 è strettamente correlato a quello della sostenibilità del debito pubblico, e muove dalla premessa per la quale eventuali scostamenti dal pareggio verrebbero ad alimentare un debito destinato a gravare sull’intera collettività.

Argomentando sul punto, si potrebbe sostenere che, essendo i CCOOAA finanziati esclusivamente dai contributi (obbligatori) versati dagli iscritti, eventuali perdite non graverebbero sulla collettività.

Il rilievo, tuttavia, deve tenere conto dell’art. 29 comma 4 della Legge professionale, per il quale i contributi (sia ordinari, sia straordinari) dovuti dagli iscritti devono essere determinati dal COA in misura tale da garantire il pareggio del bilancio: sicché si configura una sorta di obbligo di pareggio “attenuato”, nel senso che è sempre possibile per il COA aumentare la misura dei contributi per coprire eventuali scostamenti dal pareggio.

Ciò, tuttavia, non vuol dire che i CCOOAA siano assolutamente liberi di maggiorare i contributi senza alcun controllo, in quanto, in ogni caso, le quote di iscrizione hanno natura tributaria, come rilevato dalla dottrina più autorevole e dalla giurisprudenza (Cass., sez. unite, 24 marzo 2017 n. 7666), sicché la corretta gestione di tali quote è comunque finalizzata non a un interesse privatistico bensì alle funzioni pubbliche assegnate dalla legge agli Ordini professionali essenzialmente per la tutela della collettività nei confronti degli esercenti della professione (in questi esatti termini v. Cass., sez. unite, 26 giugno 2019 n. 17118).

Pertanto i bilanci di questi Enti rivestono un interesse pubblico che giustifica, come statuito dalla sentenza da ultimo indicata, il controllo di gestione da parte della Corte dei Conti.

La sentenza in argomento si riferisce al Consiglio dell’Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, ma dalla motivazione si evince chiaramente che il principio è identico agli enti pubblici forensi.

Le norme di riferimento sono infatti sovrapponibili: in entrambi i casi la legge (sia per gli avvocati che per i commercialisti) definisce l’Ordine, che si articola nei Consigli territoriali e in quello nazionale, tutti enti pubblici non economici, autonomi tra loro e soggetti esclusivamente alla vigilanza del Ministero della Giustizia, che gestiscono risorse per finalità pubbliche.

In conclusione è possibile affermare che l’obbligo di pareggio del bilancio dei CCOOAA, pur non trovando origine in norme di rango costituzionale, ha una propria autonoma rilevanza, nel senso che il potere di perseguire il pareggio di bilancio operando sull’entità dei contributi, deve essere esercitato tenendo conto degli interessi pubblici alla corretta gestione economica e finanziaria dell’ente.

 

3 – Specificazioni normative in materia di trasparenza.

 

La fonte normativa principale in materia di trasparenza è il D. L.vo 33/2013 che, pur riferendosi a tutte le pubbliche amministrazioni in generale, trova specifica applicazione agli ordini professionali in virtù del richiamo formulato all’art. 2 bis, comma 2 lettera “A”: sicché la permanenza in capo ai CCOOAA degli obblighi ivi sanciti non è oggettivamente dubitabile.

Nel medesimo senso depone anche il Piano Nazionale Anticorruzione del 2016, per il quale “l’art. 41 del D. Lgs. 97/2016, nell’introdurre l’art. 1 comma 2 bis della L.190/2012 sembrerebbe ricondurre gli ordini ed i collegi professionali tra quei soggetti cui spetta l’adozione di misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del D.Lgs 8.6.2001 n. 231”

L’art. 1 del decreto in parola chiarisce che la trasparenza (ed i relativi obblighi di pubblicità) deve essere intesa come strumento posto a tutela di tutti i cittadini, al fine di consentire loro una adeguata partecipazione ed un completo controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche dell’ente.

Giova fin d’ora sottolineare come il riconoscimento di un diritto di accesso (e, quindi, di controllo) generalizzato (non limitato ai soli iscritti ai vari ordini professionali), confermi il rilievo sopra formulato sulla natura degli interessi tutelati attraverso gli ordini professionali, che, come detto, trascendono la sfera dei singoli professionisti e della loro specifica attività, e costituiscono uno strumento attraverso il quale si realizzano compiti e funzioni riguardanti l’intera collettività.

In realtà, come si avrà modo di vedere in seguito, non tutte le norme poste dal predetto decreto legislativo trovano immediata applicazione agli ordini professionali, in quanto alcune disposizioni sono espressamente riservate agli organi amministrativi territoriali o di governo.

La generalità degli obblighi informativi trova altresì conferma nell’art. 3 del decreto, che precisa come i documenti, i dati e le informazioni oggetto del diritto di accesso civico sono pubblici e che chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzarli.

Si rileva, a tal proposito, che l’estensione del diritto di accesso è ben più ampia rispetto a quella dell’obbligo di pubblicazione, nel senso che – come risulta dalla lettura coordinata degli articoli 3 e 5 – il diritto di accesso può essere esercitato anche in relazione ai dati e ai documenti la cui pubblicazione non sia obbligatoria: tuttavia, su tale seconda categoria, è riscontrabile una diversa articolazione dell’esercizio del diritto.

Mentre, infatti, per l’accesso ai documenti la cui pubblicazione sia obbligatoria non è posto alcun limite (e ciò indipendentemente dal fatto che i predetti dati e documenti siano stati concretamente pubblicati), per quanto attiene ai documenti e ai dati la cui pubblicazione non sia obbligatoria, il diritto di accesso è consentito solo nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti ai sensi dell’art. 5 bis, per il quale l’accesso può essere rifiutato qualora la comunicazione dei dati arrechi pregiudizio ad interessi pubblici attinenti la sicurezza nazionale ed altre specifiche materie ivi elencate.

L’obbligo di pubblicazione, inoltre, non è considerato dalla legge nel suo aspetto statico, ma impone anche il costante aggiornamento dei dati pubblicati, sicché non è possibile ritenere assolto tale obbligo con una semplice attività iniziale, gravando sugli enti anche l’obbligo di modificare i dati via via che le situazioni di fatto mutino.

Sotto il profilo temporale, infine, l’art. 8 fissa il termine di 5 anni (decorrenti dal 1 gennaio dell’anno successivo a quello da cui decorre l’obbligo di pubblicazione) durante il quale i dati devono essere presenti nei siti dell’Amministrazione interessata, fermo restando, anche dopo la scadenza del suddetto periodo,  il diritto di accesso su esplicita richiesta.

 

3.1 TITOLARI DI INCARICHI O CARICHE

 

Venendo ora a considerare alcune specifiche ipotesi di obbligo di pubblicazione, emergono, in prima battuta, i dati relativi ai soggetti titolari di incarichi o cariche di amministrazione, direzione o governo.

Per tali soggetti, l’art. 14 impone la pubblicazione dell’atto di nomina con la durata dell’incarico, del curriculum, dei compensi, di eventuali altre cariche presso enti pubblici o privati o incarichi con oneri a carico della finanza pubblica.

L’obbligo di pubblicazione dei suddetti dati, tuttavia, sussiste solo per gli incarichi attribuiti a titolo oneroso e per quelli dirigenziali anche se conferiti gratuitamente, e persino se attribuiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione.

Per i CCOOAA è obbligatoria, pertanto, la pubblicazione di tutti i dati relativi al personale assunto, anche senza procedure di selezione, a titolo dirigenziale.

 

3.2 INCARICHI DI COLLABORAZIONE E CONSULENZA

 

Analoghi obblighi di pubblicazione riguardano gli incarichi di collaborazione e consulenza: anche in questo caso è richiesta la pubblicazione degli atti di conferimento di incarico, del curriculum, dei dati relativi agli incarichi o alle cariche rivestite in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla P.A., ovvero lo svolgimento di attività professionali ed i compensi percepiti in virtù dell’incarico di collaborazione o consulenza.

La normativa sul punto è particolarmente rigorosa soprattutto per i casi in cui sia previsto un compenso per le suddette attività in quanto, in tali ipotesi, la pubblicazione degli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico con l’indicazione dei percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato (oltre alla comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri) sono condizioni per l’acquisizione dell’efficacia dell’atto e per la liquidazione dei relativi compensi.

Peraltro, in caso di omessa pubblicazione, il dirigente che ha disposto il pagamento è personalmente responsabile con  una sanzione a suo carico pari alla somma corrisposta.

Sotto il profilo temporale la pubblicazione va compiuta entro tre mesi dal conferimento dell’incarico ed i relativi dati devono essere mantenuti per i tre anni successivi alla cessazione dell’incarico stesso.

Come è agevole rilevare, il legislatore ha disciplinato la materia in modo particolarmente severo prevedendo responsabilità normalmente connesse a carenze di natura sostanziale più rilevanti come, ad esempio, la mancata indicazione del capitolo di bilancio sul quale dovrà gravare la spesa, ovvero la mancanza di copertura finanziaria.

 

3.3. PROVVEDIMENTI AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE

 

Gli obblighi di trasparenza hanno un rilievo centrale nella vita dei CCOOAA: si evidenzia, a tal proposito, che l’autorità nazionale anticorruzione, con delibera n. 511 del 29.5.2019, ha constatato alcune rilevanti irregolarità a carico del COA di Napoli, evidenziando diverse violazioni del D.Lgs. 33/2013.

Il provvedimento in parola è particolarmente significativo in quanto, di fatto, precisa in modo puntuale una serie di obblighi di pubblicazione gravanti a carico dei CCOOAA.

In particolare fissa il principio per cui è obbligatoria la pubblicazione dei dati personali dei consiglieri e dei relativi curricula, imposta dall’art.13 del D. Lgs. 33/2013; dei dati relativi agli enti controllati (tra i quali rientrano sicuramente anche le fondazioni, come le numerose istituite per la gestione delle scuole forensi, nonché quelle istituite dal CNF); l’obbligo di pubblicazione dei dati relativi al personale assunto a tempo determinato o indeterminato; i dati concernenti i consulenti e ai collaboratori, ai bandi di gara e ai contratti stipulati, nonché il patrimonio immobiliare e la modulistica per l’esercizio del diritto di accesso civico.

Si tratta, all’evidenza, di un quadro complesso ed articolato nel quale, al di là delle specifiche previsioni di legge, appare più importante e rilevante attenersi al rispetto dei principi generali cui sopra si è fatto cenno: sicché, nel dubbio, appare sempre più coerente con i richiamati principi di trasparenza, correttezza ed imparzialità, procedere alla pubblicazione di tutti i dati ed i documenti significativi per la vita del consiglio.

Un discorso a parte deve essere affrontato per quanto attiene alle singole delibere adottate dai vari CCOOAA.

Sul punto è indubbio che non esiste un obbligo generalizzato di pubblicazione, rimanendo dovuta solo quella delle delibere attinenti agli oggetti sopra individuati; tuttavia non v’è dubbio che anche delibere eccedenti i suddetti ambiti possano rivestire carattere di interesse quanto meno per gli iscritti: così, ad esempio, tutte le decisioni riguardanti il conferimento di incarichi nelle varie commissioni, nonostante possano attenere a materie non destinate specificamente alla pubblicazione, dovrebbero essere portati a conoscenza di tutti, rappresentando indubbiamente atti di indirizzo idonei a comprendere le scelte “politiche” adottate dai CCOOAA  e le modalità di designazione dei vari responsabili.

 

3.4 PUBBLICAZIONE BILANCI E DOCUMENTI GIUSTIFICATIVI

 

Particolarmente stringenti appaiono gli obblighi connessi alla pubblicazione del bilancio.

L’art. 29 del D.Lgs 33/2013 impone la pubblicazione dei documenti e degli allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni dalla loro adozione, nonché i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in forma sintetica, aggregata e semplificata.

La disposizione in parola si presenta, a un primo esame, poco precisa perché sembra utilizzare come sinonimi i termini conto consuntivo e bilancio consuntivo.

Sul punto appare opportuno ricordare che l’art. 29 comma 2 della legge professionale, nel determinare le competenze e gli obblighi dei CCOOAA, parla di redazione del “conto consuntivo” e del “bilancio preventivo”, dando luogo ad una confusione lessicale destinata ad alimentare possibili dubbi interpretativi.

In realtà, infatti, come è noto, il conto consuntivo è cosa ben diversa dal bilancio consuntivo in quanto il conto opera una rappresentazione dei dati fondata su un criterio di cassa, mentre il bilancio considera ed aggrega i dati secondo criteri di competenza.

La differenza non è di scarso rilievo: un conto consuntivo di cassa non consente di comprendere quali spese costituiscano mero frazionamento di esborsi economici di gran lunga superiori (derivanti ad esempio da una concessa rateizzazione) né di verificare se le spese riportate siano relative all’anno appena trascorso ovvero attengano a causali maturate negli esercizi precedenti o che matureranno negli esercizi successivi (come può avvenire, ad esempio, nel caso di pagamenti di acconti effettuati prima della prestazione o della fornitura).

Il bilancio consuntivo, invece, anche attraverso il meccanismo dei ratei e dei risconti, consente una percezione più precisa e chiara delle singole spese e delle relative modalità di pagamento.

L’obbligo di pubblicazione dei documenti e dei bilanci, che verranno sottoposti all’approvazione degli iscritti ai vari ordini professionali, assume rilevanza centrale nella vita dei CCOOAA in quanto consente di individuare le scelte “politiche” operate dai Consigli nella gestione dell’Ordine e di verificare il normale svolgimento delle attività economiche anche in epoca successiva all’effettuazione della spesa.

I bilanci, infatti, sono prima adottati dal COA (e questa è la fase in cui devono essere pubblicati) e solo in seguito sottoposti all’approvazione dell’assemblea, che deve essere in grado, attraverso il loro preventivo esame, di pronunciarsi consapevolmente, riducendosi altrimenti a un organo di mera ratifica.

L’assolvimento dell’obbligo in parola è complicato dalla genericità della formula adottata dal legislatore: appare difficile, infatti, comprendere l’ambito oggettivo dell’espressione “documenti”.

Una interpretazione estremamente (ed ingiustificatamente) rigorosa, potrebbe, ad esempio, ritenere indispensabile allegare al bilancio le pezze giustificative delle spese ivi riportate.

Tale interpretazione, tuttavia, appare oggettivamente inutile, sia perché alcuni atti relativi a poste passive del bilancio (come, ad esempio, quelli relativi al conferimento di incarichi e consulenze onerose) sono soggetti ad un autonomo obbligo di pubblicazione, sia perché occorre ricordare che è sempre possibile agli interessati l’accesso a tali documenti, sia perché, infine, si correrebbe il rischio di “appesantire” la pubblicazione del bilancio, che verrebbe corredato da una mole non indifferente di documenti, anche relativi ad importi minimi.

Nel silenzio della legge, è possibile enucleare alcuni dati e documenti la cui pubblicazione è da ritenere necessaria: rientrano in questo novero, la delibera di adozione del bilancio (al fine di verificare l’esistenza e il contenuto di eventuali osservazioni dei Consiglieri) e le osservazioni dei revisori.

Occorre, infine ricordare che non basta la pubblicazione del bilancio e dei documenti, essendo indispensabile anche quella dei “dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità“.

Dalla trattazione che precede emerge anche la necessità che di tali bilanci facciano parte, come allegati, anche quelli degli Enti formalmente diversi ma controllati, come le citate Fondazioni; nonché quelli degli organismi non aventi autonoma personalità, ma che gestiscono le stesse funzioni di interesse pubblico (primi tra tutti, i Consigli distrettuali di disciplina e gli organismi di mediazione, ma l’elenco potrebbe continuare).

Infatti, se parte delle risorse dei CCOOAA sono riversate su tali enti o organismi, l’obbligo di trasparenza impone il controllo derivato anche sui modi di utilizzo di tali gestioni separate.

Ciò è sancito anche normativamente dall’art. 22 del più volte citato D. L.vo n. 33/2013, e la mancata trasparenza sul punto è stata oggetto di contestazione dell’ANAC a carico del COA di Napoli, come sopra riferito.

E’ necessario, pertanto, che le regole di trasparenza sopra individuate siano osservate anche per tali enti o organismi controllati, ai quali si estende la possibilità di controllo della Corte dei Conti.

 

In conclusione, l’esame del quadro normativo presenta sicuramente luci ed ombre, risultando alcuni obblighi di trasparenza non sufficientemente precisati.

In tale situazione di potenziale incertezza, potrebbe essere utile ricordare che gli obblighi di trasparenza, oltre a garantire una puntuale conoscenza ed una consapevole partecipazione degli iscritti alle deliberazioni di approvazione dei bilanci, costituiscono il più efficace strumento di contrasto alla corruzione, sicché, nel dubbio, la regola da applicare dovrebbe essere quella della pubblicazione di tutti i dati per i quali non vi siano specifiche esigenze di riservatezza.

Ci si rende conto che, inteso in tal senso, l’obbligo di trasparenza rischia di essere troppo gravoso, ma le indicazioni di massima del legislatore rendono palese una volontà di condivisione dei dati particolarmente estesa.

 

* Presidente del Comitato scientifico AFNI

** Presidente distrettuale AFNI – Catania

 

 

 

 

[1]
                    T.A.R. Roma, (Lazio) sez. III, 24/09/2015, n.11392