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Covid 19 e diritto internazionale. Luci ed ombre. Prof. Avv. Ugo Villani*


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COVID 19 E DIRITTO INTERNAZIONALE
Prof. Avv. Ugo Villani*

Il Covid-19, qualificato come pandemia dal Direttore Generale dell’Organizzazione Mondiale della Sanita (OMS) l’11 marzo 2020, nella sua vastità e violenza ha colto impreparate non solo la scienza, la medicina e la politica, ma anche la comunità internazionale e le sue istituzioni. Beninteso, il diritto internazionale non è irrilevante riguardo a tale pandemia, né alla crisi economica e sociale da essa innescata. Come ha più volte dichiarato il Segretario Generale dell’ONU, Antonio Guterres, il virus rappresenta un nemico comune contro il quale è indispensabile una forte cooperazione internazionale, non solo sul piano sanitario, ma anche economico e sociale, poiché “nessun Paese può farcela da solo”. Tale cooperazione dovrebbe realizzarsi nelle sedi istituzionali internazionali, anzitutto l’OMS e l’ONU, utilizzando gli strumenti giuridici e operativi disponibili ed elaborando soluzioni innovative. Senonché, almeno in una prima fase, gli Stati si sono mossi senza alcun coordinamento, taluni sottovalutando la gravità del fenomeno, altri proponendo strategie sconcertanti e ciniche, come “l’immunità di gregge” teorizzata da Boris Johnson e dal suo “esperto” Patrick Vallance. In secondo luogo vi è una obiettiva contraddizione tra una pandemia, per sua natura globale e transnazionale – che, come tale, richiede una risposta solidale dell’intera comunità internazionale –, e la necessità, per i singoli Stati, di chiudere le proprie frontiere e poi, via via, le comunicazioni anche nel proprio territorio, sino a giungere in molti casi a un generalizzato lockdown, al fine di prevenire i contagi. Ciò ha determinato non già l’applicazione di regole internazionali, né il ricorso a misure nel quadro di organizzazioni internazionali, ma l’elaborazione, da parte di ciascuno Stato, di proprie normative nazionali, sovente alquanto confuse e poco coerenti. Infine va sottolineato che le norme di diritto internazionale rilevanti riguardano singoli profili dell’attuale pandemia, che mettono in giuoco l’eventuale responsabilità di taluni Stati nella diffusione del virus, nonché la liceità e i limiti delle misure statali di contrasto, mentre non è ravvisabile, allo stato, un preciso e compiuto quadro normativo nel quale ricercare misure internazionali di lotta al Covid-19.
Così, è possibile riconoscere una norma consuetudinaria secondo la quale gli Stati hanno il dovere di assicurare che le attività svolte nel proprio territorio non causino danni ad altri Stati. Una norma siffatta, affermatasi riguardo alla materia ambientale, potrebbe essere invocata nei confronti della Cina, ove si dimostrasse, quanto meno, una sua negligenza o ritardo nel fornire notizie e dati sulla nascita e la propagazione del virus. Sebbene anche in Italia alcuni avvocati abbiano prospettato un’iniziativa giudiziaria contro il governo cinese, una via del genere appare difficilmente percorribile, tenuto conto dell’immunità dalla giurisdizione degli Stati stranieri.
Vengono poi in rilevo gli accordi internazionali per la protezione dei diritti umani, a cominciare dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950 e dal Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966. Le misure adottate dalla maggior parte degli Stati, compresa l’Italia, limitano pesantemente numerosi diritti garantiti da tali accordi, quali la libertà personale, di circolazione, di riunione, quella religiosa, il diritto di iniziativa economica, il diritto all’istruzione, il diritto alla privacy. Su un altro versante tali misure possono persino mettere in discussione l’obbligo di salvataggio in mare di migranti. Ora, i suddetti diritti fondamentali non sono assoluti e possono essere sottoposti a restrizioni per ragioni, tra le altre, relative alla protezione della salute pubblica; ma tali restrizioni devono essere previste dalla legge e strettamente proporzionate all’obiettivo della protezione della salute. Ai sensi dell’art. 15 della Convenzione europea (e dell’analoga disposizione dell’art. 4 del citato Patto), inoltre, in caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione uno Stato parte può adottare misure in deroga al rispetto dei diritti umani, ma solo negli stretti limiti in cui la situazione lo richieda, in via temporanea e dandone comunicazione (come hanno fatto alcuni Stati, non l’Italia) al Segretario Generale del Consiglio d’Europa. Sotto il profilo considerato, quindi, sussiste una tensione tra gli obblighi internazionali relativi ai diritti umani e le misure di contrasto alla pandemia, tensione che va risolta mediante una delicata opera di bilanciamento tra gli interessi in giuoco.
Nell’azione degli Stati è ravvisabile anche una “torsione” delle regole relative allo Stato di diritto, il cui rispetto è obbligatorio almeno per gli Stati membri dell’Unione europea. Mi riferisco a uno “scivolamento” del potere decisionale dai parlamenti agli esecutivi, testimoniato (come in Italia) da una proliferazione di provvedimenti normativi dell’esecutivo e di decreti legge. Il fenomeno ha mostrato, in certi casi, una tendenza verso forme di governo autoritario, come in Ungheria.
Le norme internazionali sui diritti umani e sullo Stato di diritto, dunque, vengono in considerazione non per favorire, ma per limitare l’opera di contrasto alla pandemia dei singoli Stati. È piuttosto nell’ambito della cooperazione multilaterale che vanno elaborati strumenti internazionali di lotta alla pandemia e alle sue devastanti conseguenze economiche e sociali. In questo contesto merita di essere ricordato, per esempio, l’accordo del 15 aprile scorso tra gli Stati del G20 per sospendere sino a fine anno il pagamento dei debiti dei Paesi più poveri del mondo, preceduto dalla decisione del 13 aprile del Fondo Monetario Internazionale di ridurre il debito dei 25 Stati membri più poveri per aiutarli ad affrontare la crisi dovuta al Covid-19. Sul piano più strettamente sanitario ovviamente è centrale il ruolo dell’OMS, la quale ha il potere di emanare regolamenti sanitari obbligatori, ma non di svolgere inchieste all’interno degli Stati. Sulla base dei regolamenti sanitari riveduti nel 2005 l’OMS ha indicato una serie di misure, dapprima alla Cina, poi agli altri Stati membri, volte a prevenire il contagio e a promuovere la loro cooperazione, ha emanato guide tecniche, ha inviato missioni di esperti (anche in Italia), ha istituito forme di collaborazione con altre organizzazioni e con attori privati. Il 24 aprile, d’intesa con l’ONU, l’OMS ha lanciato una vasta iniziativa allo scopo di giungere a produrre e distribuire un vaccino contro il coronavirus. A essa non hanno aderito né la Cina, né gli Stati Uniti, molto critici, questi ultimi, verso l’azione dell’OMS; e invero non può non lasciare alquanto perplessi che le misure temporanee da essa adottate il 30 gennaio non contemplassero alcuna limitazione della circolazione delle persone, non ritenuta necessaria dal Direttore Generale sulla base delle informazioni al momento disponibili.
L’Assemblea generale dell’ONU ha adottato due risoluzioni, peraltro non vincolanti. La prima, del 2 aprile scorso, si limita a sollecitare un’intensa cooperazione internazionale nella lotta al Covid-19; più incisiva è quella del 20 aprile, nella quale l’Assemblea generale chiede un accesso e una distribuzione giusti, trasparenti, equi, efficaci e tempestivi degli strumenti di prevenzione, dei test di laboratorio, delle forniture mediche essenziali, dei medicinali e dei futuri vaccini contro il Covid-19, in particolare nei Paesi in via di sviluppo. Il Consiglio di sicurezza, il quale potrebbe decidere proprie misure qualificando l’attuale pandemia come una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale (come fece nel 2014 riguardo alla epidemia Ebola), è stato finora assente, specie a causa dei contrasti tra gli Stati Uniti, la Cina e la Russia. Ma il 22 aprile esso ha iniziato l’esame di un progetto di risoluzione presentato da Francia e Tunisia che, accogliendo l’appello del Segretario Generale, chiede una cessazione immediata delle ostilità in tutti gli Stati.
In definitiva, la reazione della comunità internazionale al Covid-19 presenta luci e ombre e, comunque, mostra i limiti, anche sotto un profilo finanziario, tecnico e politico, delle sue istituzioni. Su un piano più generale credo che la presente crisi, pur nella sua eccezionalità, riproponga drammaticamente l’urgenza, per l’intera comunità mondiale, di ripensare – e di attuare – un nuovo modello di sviluppo sostenibile, nel quale, come richiesto nell’Agenda 2030 dell’Assemblea generale dell’ONU del 2015, le tre dimensioni di tale sviluppo, economica, sociale (fondata sul rispetto dei diritti umani) e ambientale, possano riconciliarsi e integrarsi.

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Emerito di Diritto internazionale
Presidente del Comitato Scientifico dell’Associazione Forense Nazionale Italiana

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